錨定能源強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)
推動(dòng)“十五五”時(shí)期能源市場化改革
國家能源局黨組書記、局長王宏志
黨的二十屆四中全會(huì)提出加快建設(shè)新型能源體系，建設(shè)能源強(qiáng)國，這是黨中央深刻把握全球能源發(fā)展大勢、貫徹落實(shí)能源安全新戰(zhàn)略的重大決策，是新時(shí)代推動(dòng)中國能源高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署。“十五五”時(shí)期是中國新型能源體系建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，必須堅(jiān)持有效市場和有為政府有機(jī)統(tǒng)一，縱深推進(jìn)能源市場化改革，加快健全適應(yīng)新型能源體系的市場和價(jià)格機(jī)制，不斷提升能源治理體系效能，以體制機(jī)制的創(chuàng)新，拓寬能源發(fā)展快車道，為能源強(qiáng)國建設(shè)夯實(shí)制度基礎(chǔ)、提供強(qiáng)勁動(dòng)能。
深化改革破局，中國能源市場體系全面重塑
黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，中國能源體制機(jī)制改革深入推進(jìn)，改革紅利不斷釋放，在體制架構(gòu)、市場體系、價(jià)格機(jī)制等方面取得了一系列標(biāo)志性成果，為能源強(qiáng)國建設(shè)走深走實(shí)筑牢機(jī)制底座。
“管住中間、放開兩頭”的能源體制架構(gòu)基本確立。2015年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》、2017年發(fā)布的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，標(biāo)志著中國新一輪電力、油氣市場化改革全面啟動(dòng)。經(jīng)過多年努力，基本確立了“管住中間、放開兩頭”的能源體制架構(gòu)。在“管住中間”方面，持續(xù)完善輸配電、油氣管輸成本監(jiān)審和定價(jià)辦法，建立激勵(lì)約束并重的自然壟斷環(huán)節(jié)定價(jià)機(jī)制。成立國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)，整合運(yùn)行全國主干油氣管道，加快建設(shè)“全國一張網(wǎng)”，引導(dǎo)電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等自然壟斷企業(yè)更加聚焦落實(shí)國家戰(zhàn)略規(guī)劃、履行社會(huì)責(zé)任，自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管制度持續(xù)完善。在“放開兩頭”方面，能源領(lǐng)域競爭性環(huán)節(jié)市場化改革全面推進(jìn)，建立了“能漲能跌”的市場化電價(jià)機(jī)制。發(fā)電、售電、油氣勘探開發(fā)和銷售等競爭性領(lǐng)域全面放開，全國注冊(cè)售電公司數(shù)量超5200家，50多家企業(yè)進(jìn)入油氣上游勘探開發(fā)，天然氣銷售終端市場參與主體超過3000家，虛擬電廠、綠電直連、智能微電網(wǎng)等新主體新模式新業(yè)態(tài)競相涌現(xiàn)，多元共生的能源行業(yè)生態(tài)加速建立。
能源市場建設(shè)取得歷史性突破。全國統(tǒng)一電力市場初步建成。經(jīng)過10年探索實(shí)踐，中國已形成多層次、多品類、多功能的電力市場架構(gòu)，市場注冊(cè)經(jīng)營主體突破100萬戶，電力市場交易電量占全社會(huì)用電量比重達(dá)64%。電力現(xiàn)貨市場基本全覆蓋，有效體現(xiàn)電能量時(shí)空價(jià)值。南方區(qū)域電力市場建成，長三角等省間電力互濟(jì)交易機(jī)制發(fā)揮重要作用，有效打破省間壁壘。跨電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)常態(tài)化交易機(jī)制基本建立，電力資源優(yōu)化配置范圍不斷擴(kuò)大。全國統(tǒng)一的“1+6”基礎(chǔ)規(guī)則體系不斷完善，電力市場基礎(chǔ)制度更加牢固。煤炭交易市場體系不斷完善。全國煤炭交易中心和各區(qū)域煤炭交易機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成涵蓋全國、區(qū)域和地方的煤炭交易平臺(tái)體系。完善煤炭中長期合同制度，保障煤炭市場運(yùn)行平穩(wěn)。油氣市場“X+1+X”體系初步建立。初步形成上游資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系，油氣資源配置效率持續(xù)提升，有力保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。活躍托運(yùn)商數(shù)量增加至上百家，市場活力顯著增強(qiáng)。
能源價(jià)格機(jī)制加快完善。電價(jià)改革縱深推進(jìn)、多點(diǎn)突破。在發(fā)電環(huán)節(jié)，煤電、新能源上網(wǎng)電價(jià)全面市場化，改變固定電價(jià)模式，靈敏反映電力供需關(guān)系;建立發(fā)電側(cè)容量電價(jià)機(jī)制，保障系統(tǒng)可靠容量的充裕度。在輸配電環(huán)節(jié)，確立“準(zhǔn)許成本+合理收益”的輸配電定價(jià)機(jī)制，創(chuàng)新單一容量制輸配電價(jià)模式，促進(jìn)新能源就近消納。在用戶環(huán)節(jié)，分時(shí)電價(jià)機(jī)制不斷完善，引導(dǎo)用戶優(yōu)化用電行為。油氣領(lǐng)域價(jià)格改革成效顯著。健全成品油價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)成品油價(jià)格更好反映國際市場油價(jià)和中國國內(nèi)供需形勢變化。穩(wěn)步推進(jìn)天然氣門站價(jià)格市場化改革，天然氣市場定價(jià)比例超過80%。建立健全天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)妥理順終端氣價(jià)。完善油氣管道運(yùn)輸價(jià)格機(jī)制，創(chuàng)新實(shí)行跨省天然氣管道運(yùn)輸“一區(qū)一價(jià)”，促進(jìn)形成“全國一張網(wǎng)”。煤炭市場化定價(jià)機(jī)制更加完善。優(yōu)化煤炭中長期市場價(jià)格形成機(jī)制。出臺(tái)煤炭價(jià)格區(qū)間調(diào)控政策，持續(xù)引導(dǎo)煤炭價(jià)格在合理區(qū)間運(yùn)行。
堅(jiān)定改革信心，深刻把握中國能源市場建設(shè)面臨的新形勢新挑戰(zhàn)
“十五五”時(shí)期不僅是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的決勝期，也是新型能源體系建設(shè)的攻堅(jiān)期。全球能源格局加速重構(gòu)，能源資源、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等競爭交織疊加;中國國內(nèi)新舊能源體系轉(zhuǎn)換加速，能源供給結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式、組織方式、市場形態(tài)、成本構(gòu)成等深刻調(diào)整。“十五五”能源體制機(jī)制改革，不僅肩負(fù)著建設(shè)能源強(qiáng)國和新型能源體系的新使命，也面臨著應(yīng)對(duì)復(fù)雜國際形勢和適應(yīng)系統(tǒng)深刻變革的新挑戰(zhàn)。市場和價(jià)格機(jī)制是能源體制機(jī)制改革的“牛鼻子”，通過發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，特別是價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)安全保供、綠色轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)效率等多維目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是新型能源體系和能源強(qiáng)國建設(shè)的必由之路。
實(shí)現(xiàn)高水平能源供給安全需要進(jìn)一步完善能源市場機(jī)制。習(xí)近平總書記指出，能源的飯碗必須端在自己手里。能源是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源，能源行業(yè)是增強(qiáng)中國國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性的重要穩(wěn)定器。隨著新能源供給比重的不斷提高，其隨機(jī)性、間歇性、波動(dòng)性特征顯著增加了系統(tǒng)運(yùn)行的不穩(wěn)定性和復(fù)雜性，僅依賴技術(shù)或行政手段難以應(yīng)對(duì)，要充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)“指揮棒”作用，推進(jìn)化石能源的安全可靠有序替代，守牢能源安全的底線。一方面，暢通市場—價(jià)格—投資的價(jià)值傳導(dǎo)鏈條，引導(dǎo)各類基礎(chǔ)性和調(diào)節(jié)性資源投資布局，筑牢能源可靠供給和靈活調(diào)節(jié)的根基。另一方面，通過市場機(jī)制和價(jià)格信號(hào)反映真實(shí)的供求關(guān)系，有效促進(jìn)能源高水平供需協(xié)同，提升能源系統(tǒng)的互補(bǔ)互濟(jì)和安全韌性水平。
加快能源綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展需要進(jìn)一步健全能源市場機(jī)制。堅(jiān)定不移推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和是建設(shè)美麗中國、彰顯大國擔(dān)當(dāng)不可動(dòng)搖的戰(zhàn)略舉措。按照新一輪國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，2035年中國新能源在目前18億千瓦裝機(jī)基礎(chǔ)上還將再翻一番。保障超大規(guī)模新能源接入和高質(zhì)量消納，需要充分發(fā)揮市場機(jī)制對(duì)能源轉(zhuǎn)型的牽引作用。一方面，讓體現(xiàn)綠色環(huán)境價(jià)值的市場和價(jià)格機(jī)制促進(jìn)新能源可持續(xù)增長，推動(dòng)新能源發(fā)展方式由政策保障向市場驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。另一方面，通過市場機(jī)制合理反映能量供應(yīng)、可靠性、靈活性等能源多元價(jià)值，推動(dòng)生產(chǎn)消費(fèi)各環(huán)節(jié)公平承擔(dān)系統(tǒng)調(diào)節(jié)責(zé)任和轉(zhuǎn)型成本，激活各類主體綠色低碳發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。
加快培育能源新質(zhì)生產(chǎn)力需要進(jìn)一步優(yōu)化能源市場機(jī)制。新質(zhì)生產(chǎn)力本質(zhì)是綠色生產(chǎn)力，也是建設(shè)新型能源體系和能源強(qiáng)國的關(guān)鍵支撐。當(dāng)前全球正在經(jīng)歷新一輪能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)變革，中國迎來能源科技換道超車歷史機(jī)遇期，新質(zhì)生產(chǎn)力不斷催生。供給側(cè)，能源領(lǐng)域加快推動(dòng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系向智能化、綠色化、融合化演進(jìn)。消費(fèi)側(cè)，新型儲(chǔ)能、智能微電網(wǎng)、綠色氫氨醇等新業(yè)態(tài)新場景蓬勃興起，以產(chǎn)消融合為特征的新一輪能源消費(fèi)革命蓄勢待發(fā)。系統(tǒng)側(cè)，能源網(wǎng)絡(luò)等新型能源基礎(chǔ)設(shè)施向多元耦合、智慧靈活、友好兼容方向演進(jìn)。AI+能源雙向賦能，共建產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新生態(tài)。能源領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力加速迭代升級(jí)，呼喚能源市場機(jī)制加快創(chuàng)新，以體現(xiàn)技術(shù)先進(jìn)性和效率優(yōu)勢的價(jià)格信號(hào)，引導(dǎo)創(chuàng)新資源向關(guān)鍵領(lǐng)域、重大方向集聚，促進(jìn)科技生產(chǎn)要素加速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。
健全完善能源市場和價(jià)格機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一場深刻的體制機(jī)制變革，要在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、系統(tǒng)安全、經(jīng)濟(jì)可承受與社會(huì)公平等多目標(biāo)之間實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，重點(diǎn)處理好三對(duì)關(guān)系。一是統(tǒng)籌好政府與市場的關(guān)系。既要尊重市場規(guī)律、堅(jiān)持市場化方向，通過能源市場和價(jià)格信號(hào)反映成本、體現(xiàn)價(jià)值、調(diào)節(jié)供需;也要更好發(fā)揮政府在規(guī)劃、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、法治中的作用，加強(qiáng)監(jiān)管，形成既“放得活”又“管得住”的市場環(huán)境。二是統(tǒng)籌好整體與局部的關(guān)系。堅(jiān)持全國統(tǒng)一大市場“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求，深化全國統(tǒng)一能源市場體系建設(shè)，打破地方保護(hù)和市場分割，下好“全國一盤棋”;充分考慮各地實(shí)際，鼓勵(lì)在統(tǒng)一的制度框架內(nèi)因地制宜探索市場建設(shè)路徑。三是統(tǒng)籌好效率與公平的關(guān)系。堅(jiān)持人民至上理念，既要通過市場建設(shè)，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置、提升系統(tǒng)效率，也要?jiǎng)?chuàng)造更加公平、公正的市場環(huán)境，讓能源發(fā)展成果更多惠及企業(yè)和百姓。
勇?lián)母锸姑茖W(xué)謀劃“十五五”時(shí)期能源市場化改革重點(diǎn)任務(wù)
“十五五”時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期，必須完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，深入踐行能源安全新戰(zhàn)略，堅(jiān)持有效市場和有為政府相結(jié)合，錨定能源強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)，加快健全適應(yīng)新型能源體系的市場和價(jià)格機(jī)制，充分發(fā)揮市場在能源資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新完善市場價(jià)格形成和引導(dǎo)機(jī)制，激發(fā)能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力，為能源強(qiáng)國建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制保障。
加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的全國統(tǒng)一能源市場體系。落實(shí)全國統(tǒng)一大市場要求，深化電力、油氣、煤炭等市場建設(shè)，加強(qiáng)跨能源品種市場銜接，加快構(gòu)建全國統(tǒng)一能源市場體系，以高效的資源配置和超大規(guī)模市場優(yōu)勢支撐能源強(qiáng)國建設(shè)。一是深化全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)。優(yōu)化全國統(tǒng)一電力市場實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)電力資源在全國范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，增強(qiáng)省區(qū)間電力負(fù)荷錯(cuò)峰、余缺互濟(jì)和應(yīng)急支援能力。進(jìn)一步豐富電力市場品種和功能，推動(dòng)電力市場體系從“電能量為主”向“多維價(jià)值全面體現(xiàn)”跨越。全面建設(shè)更好發(fā)現(xiàn)價(jià)格、調(diào)節(jié)供需的現(xiàn)貨市場，統(tǒng)籌好中長期市場“壓艙石”、現(xiàn)貨市場“風(fēng)向標(biāo)”與輔助服務(wù)市場“調(diào)節(jié)器”的功能定位，打造規(guī)范有序、便捷高效的電力零售市場，充分發(fā)揮電力市場在支撐實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)新型電力系統(tǒng)建設(shè)中的重要作用。二是加快油氣、煤炭市場體系建設(shè)。持續(xù)完善“X+1+X”的油氣市場體系，健全油氣市場交易品種，完善成品油現(xiàn)貨市場和原油期貨市場，推動(dòng)上游供氣主體多元化，探索建立天然氣管網(wǎng)平衡和儲(chǔ)氣調(diào)峰市場機(jī)制，提升管網(wǎng)運(yùn)營效率。優(yōu)化煤炭市場交易體系，健全全國煤炭交易中心功能，促進(jìn)多層次煤炭交易市場健康有序發(fā)展，壓實(shí)煤炭中長期合同簽約方履約責(zé)任，促進(jìn)煤炭市場高效暢通。三是加強(qiáng)各類能源品種市場機(jī)制的銜接。完善跨能源品種協(xié)同機(jī)制，探索構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的跨能源品種市場體系。推動(dòng)電力市場與碳市場協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)綠電綠證市場與碳市場機(jī)制耦合。
構(gòu)建市場主導(dǎo)、價(jià)值多元、權(quán)責(zé)對(duì)等、激勵(lì)相容、公平合理的新型能源價(jià)格體系。適應(yīng)新型能源體系的新特征和新趨勢，深化能源競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格改革，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管，完善能源價(jià)格治理機(jī)制，構(gòu)建高水平新型能源價(jià)格體系。一是深化競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格改革。健全市場價(jià)格形成機(jī)制，完善價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，更好發(fā)揮價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)作用。強(qiáng)化電力市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，不斷優(yōu)化電價(jià)結(jié)構(gòu)，持續(xù)深化各類電源上網(wǎng)電價(jià)市場化改革，穩(wěn)妥有序推動(dòng)電能量、容量和輔助服務(wù)價(jià)格由市場形成，健全跨省跨區(qū)送電價(jià)格市場化形成機(jī)制，完善零售市場價(jià)格機(jī)制。進(jìn)一步完善成品油定價(jià)機(jī)制，深化天然氣門站價(jià)格市場化改革。完善煤炭市場價(jià)格形成機(jī)制。二是完善自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格機(jī)制。完善跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)能源資源跨省跨區(qū)流動(dòng)。優(yōu)化省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)，逐步理順不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)。完善油氣管輸價(jià)格機(jī)制，推動(dòng)提升管網(wǎng)運(yùn)行效率。三是完善權(quán)責(zé)對(duì)等的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制。理順新型能源體系各類主體的權(quán)益責(zé)任關(guān)系，健全公平的價(jià)格傳導(dǎo)和成本分?jǐn)倷C(jī)制，促進(jìn)多元主體充分競爭。
進(jìn)一步加強(qiáng)市場監(jiān)管。聚焦能源強(qiáng)國、新型能源體系建設(shè)新要求，進(jìn)一步健全能源法律法規(guī)體系，完善能源市場監(jiān)管機(jī)制，著力構(gòu)建多元治理、多方協(xié)同、多管齊下的能源治理體系。一是強(qiáng)化能源市場監(jiān)管。完善能源市場監(jiān)管法律法規(guī)體系，確保監(jiān)管有法可依、有規(guī)可循。創(chuàng)新市場監(jiān)管方式，加強(qiáng)數(shù)字化、穿透式監(jiān)管等手段應(yīng)用，建立健全常態(tài)化評(píng)估監(jiān)測體系，不斷提升監(jiān)管效能。強(qiáng)化能源行業(yè)信用監(jiān)管體系建設(shè)，構(gòu)建分級(jí)分類的能源信用管理制度，擴(kuò)大信用監(jiān)管成果應(yīng)用范圍。二是加強(qiáng)能源價(jià)格監(jiān)管。做好市場價(jià)格監(jiān)測預(yù)警和信息披露，防范市場風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定市場預(yù)期。加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管，完善電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)成本監(jiān)審機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)降本增效。
